Sammanfattning av Statskontorets rapport

2014-12-18

Försvarsexportmyndigheten (FXM) bildades 2010 för att främja svensk försvarsexport. FXM samordnar försvarsmyndigheternas exportstöd och företräder svenska staten vid försäljning av Försvarsmaktens övertaliga materiel. Statskontoret har på uppdrag av regeringen analyserat och följt upp FXM:s verksamhet.

Statskontoret bedömer att de syften regeringen angav i samband med att FXM bildades – statlig helhetssyn, transparent process, bättre prioriteringar och en effektivare verksamhet – till stor del är uppfyllda. FXM behöver dock förbättra redovisningen av verksamhetens resultat och effekter.

Ambitionshöjning av statens exportstöd

FXM har bidragit till att statens exportstöd har fått ett ökat fokus på analys, inriktning och prioritering samt exportfrämjande, det vill säga aktiviteter för att främja svensk försvarsexport i bred mening. Detta innebär en höjning av ambitionsnivån, vilket hör ihop med en ökad efterfrågan på svenska system och produkter, och därmed också ett ökat behov av stöd. Dessutom fanns behov av en tydligare rollfördelning mellan försvarsmyndigheterna.

Rollfördelningen har blivit tydligare

FXM bildades delvis för att undvika de intressemotsättningar och målkonflikter som kan uppstå när en myndighet i ena stunden företräder staten vid upphandlingar och i nästa stund ger exportstöd till samma företag. Genom att en myndighet fick ansvaret för främjande och försäljning blev rollfördelningen inom den svenska försvarsmaterielexporten tydligare.

FXM:s bildande har bidragit till en ökad statlig helhetssyn

I och med att FXM:s bildades fick en myndighet ett tydligt utpekat ansvar för exportstödet. FXM har också exportstödet som sin kärnverksamhet medan det tidigare var en liten uppgift för de ansvariga myndigheterna. Genom sin inriktnings- och prioriteringsprocess får FXM en överblick över både för-svarsindustrins och Försvarsmaktens behov samt försvarsmyndigheternas resurser. Tidigare gjorde varje myndighet sina egna separata prioriteringar, men ingen hade ett utpekat ansvar för att sammanställa en helhetsbild.

FXM har utvecklat en process för prioriteringar

FXM:s inriktnings- och prioriteringsprocess har skapat förutsättningar för bättre prioriteringar av det statliga exportstödet. Myndigheten har en dialog med försvarsmyndigheterna och försvarsindustrin, och analyserar även den möjliga försvarsnyttan av export av en viss produkt. Dessutom analyserar myndigheten de försvars- och säkerhetspolitiska konsekvenserna av en even-tuell export samt sannolikheten för att en viss kampanjsatsning leder till en exportaffär.

Processen för exportstöd är mer transparent

Verksamheten är mer synlig än tidigare eftersom exportstödet i dag bedrivs i en separat myndighet, med ett eget anslag och en separat årsredovisning. Inriktnings- och prioriteringsprocessen resulterar i ett underlag som FXM använder för att prioritera verksamheten och bedöma vilka ansökningar som ska beviljas stöd. Ansökningsprocessen för exportstödet är i dag också enhet-lig och spårbar. Sammantaget bidrar detta till en mer transparent process.

Förbättrade förutsättningar för en effektiv verksamhet

Innan FXM bildades fanns inte en gemensam prioritering av exportstödet eller ett enhetligt ansökningsförfarande. I dag är ansökningsprocessen enhetlig och mer strukturerad, och prövningen utgår ifrån bredare analyser. Dessutom kontrollerar FXM redan i marknadsföringsskedet att det finns ett exporttillstånd. Exportfrämjandet prioriteras och koordineras också i högre utsträckning. Detta har gett bättre förutsättningar för att säkerställa att statens resurser används effektivt.

Operativ förmåga är inte ett lämpligt mått

FXM:s verksamhet bidrar till Försvarsmaktens operativa förmåga, men endast indirekt eftersom det bara är Försvarsmakten som kan påverka hur resurser omsätts till sådan förmåga. Det innebär att operativ förmåga inte är ett lämpligt mått för att redovisa FXM:s resultat. Myndighetens resultat bör i första hand mätas på ett sätt som speglar faktiska resultat och som myndigheten kan påverka mer direkt.

FXM gör en bred tolkning av sitt bidrag till den operativa förmågan

FXM redovisar inte bara de direkta och indirekta ekonomiska nyttorna, utan också sitt bidrag till försvars- och säkerhetspolitiken. Myndigheten gör därmed en bredare tolkning än Försvarsmakten beträffande sitt bidrag till den operativa förmågan. FXM:s tolkning av operativ förmåga stämmer heller inte överens med vad regeringen beskriver som syftet med statens exportstöd.

Det är oklart vad exportstödet kostar staten

De finansiella flödena mellan försvarsmyndigheterna försvårar transparensen och statens helhetssyn, och det är fortfarande svårt att se vad exportstödet kostar staten totalt. Kostnaderna för FXM:s verksamhet har visserligen blivit synligare, men eftersom till exempel Försvarsmakten inte fakturerar sina egna lönekostnader syns inte dessa i totalkostnaden.

Risk för att de finansiella ramarna inte styr verksamhetens omfattning

FXM:s verksamhet är i dag i huvudsak anslagsfinansierad men myndigheten får ta ut avgifter för sin verksamhet. Regeringen har dock inte angett för vilken verksamhet eller i hur stor utsträckning. Detta medför en risk för att de finansiella ramar som riksdagen satt upp inte blir styrande för verksamhetens omfattning. En omfattande avgiftsfinansiering kan också leda till att indust-rins önskemål får för stort inflytande på prioriteringarna.

Det finns brister i FXM:s redovisning

FXM:s redovisning har förbättrats men Statskontoret anser att det fortfarande finns relativt stora brister när det gäller att redovisa verksamhet och resultat. Den öppna årsredovisning som myndigheten lämnar till regeringen hålls på en övergripande nivå. Även i den sekretessbelagda redovisningen är infor-mationen relativt knapphändig. Myndigheten har inte heller, trots återkommande krav på detta i regleringsbreven, tagit fram resultatindikatorer eller nyckeltal för att visa att verksamheten bedrivs effektivt och med god kvalitet och hushållning.

Statskontoret anser också att det finns brister i FXM:s ekonomiska redovis-ning som gör det svårt att få en heltäckande bild av myndighetens totala finansiering och de ekonomiska flöden som myndigheten hanterar.

Statskontorets förslag

I Statskontorets uppdrag ingår att föreslå åtgärder som kan förtydliga och utveckla regeringens styrning av myndigheten. Statskontoret föreslår att regeringen:

  • Ser över instruktion och regleringsbrev för att förtydliga målen för verksamheten och i samband med detta förtydligar vilka försvars- och säker-hetspolitiska fördelar som försvarsexportstödet förväntas bidra till.
  • Förtydligar för vilken verksamhet och i hur stor utsträckning FXM får ta ut avgifter.
  • Följer upp FXM:s verksamhet med ett annat mått än bidraget till Försvarsmaktens operativa förmåga.
  • Vidtar åtgärder för att öka transparensen i FXM:s ekonomiska redovis-ning samt skärper kraven på FXM att följa upp och redovisa resultaten av myndighetens verksamhet.
  • Säkerställer att försvarsexportstödet redovisas på ett sätt som gör att det går att se vad stödet kostar staten totalt.
  • I sin styrning värnar transparensen i verksamheten oavsett hur den är organiserad.

Rapporten från december 2014 finns på Statskontorets webbplats.

Sammanfattningen på engelska